LE POLITICHE ED I DISPOSITIVI SUL CAMBIAMENTO CLIMATICO

Elementi di una strategia sui cambiamenti climatici

Una strategia di lotta ai cambiamenti climatici rappresenta una quadrupla sfida: al livello del rischio climatico stesso e della volontà politica di farvi fronte, al livello della partecipazione internazionale alla lotta contro i cambiamenti climatici, al livello dell'innovazione necessaria per cambiare i modi di produzione e di utilizzazione dell'energia e al livello dell'adattamento dei paesi agli inevitabili effetti dei cambiamenti climatici.

Perciò, qualsiasi strategia dovrebbe prevedere:

  • l'estensione della lotta ai cambiamenti climatici a tutti i paesi inquinatori (con responsabilità comuni, ma differenziate) e a tutti i settori coinvolti (l'insieme dei modi di trasporto, la deforestazione ecc.);
  • il rafforzamento dell'innovazione, che include l'attuazione e l'applicazione delle tecnologie esistenti e lo sviluppo di nuove tecnologie (in particolare con politiche attive di sostegno che traggano beneficio dalla normale sostituzione del materiale);
  • l'utilizzazione e il rafforzamento degli strumenti basati sul mercato (come il sistema di scambio dei diritti di emissione introdotto dall'UE);
  • la realizzazione di sforzi di adattamento ai cambiamenti climatici, a livello preventivo e correttivo, a seconda delle regioni e dei settori economici più direttamente interessati.

Tali elementi potrebbero concretizzarsi nelle seguenti azioni:

  • garantire l'attuazione immediata ed efficace delle politiche convenute al fine di raggiungere l'obiettivo della riduzione delle emissioni di gas a effetto serra dell'8 % rispetto al livello del 1990, secondo quanto stabilito nel protocollo di Kyoto . Le misure in questione sono in particolare quelle elencate nel libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico e nel libro bianco sulla politica dei trasporti , nonché le misure di promozione di tecnologie rispettose del clima come le ecotecnologie ;
  • sensibilizzare maggiormente i cittadini in modo da arrivare a modificarne il comportamento, in particolare con l'avvio di una campagna di sensibilizzazione a livello dell'UE ;
  • rafforzare la ricerca, definendone con più precisione gli obiettivi, da un lato per approfondire le conoscenze sui cambiamenti climatici e sulle relative incidenze a livello planetario e a livello locale e dall'altro per sviluppare strategie di attenuazione dei cambiamenti climatici che presentino un buon rapporto costo-efficacia (in particolare nei settori dell'energia, dei trasporti, dell'agricoltura e dell'industria), nonché strategie di adeguamento ai cambiamenti climatici;
  • rafforzare la cooperazione con i paesi terzi, da un lato a livello scientifico e a livello di trasferimento di tecnologie rispettose del clima, dall'altro, soprattutto con i paesi in via di sviluppo, elaborando politiche di sviluppo rispettose del clima e rafforzando le capacità di adattamento dei paesi più vulnerabili. L'UE dovrebbe in tal modo conservare il suo ruolo di motore dei negoziati internazionali nel settore;
  • avviare nel 2005 una nuova fase del Programma europeo per il cambiamento climatico (per stabilire le nuove misure da prendere in sinergia con la strategia di Lisbona , in particolare in materia di rendimento energetico, di energia rinnovabile, di trasporto e di captazione e stoccaggio del carbonio.

Benefici e costi della strategia

I benefici di una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra risultano principalmente dalla prevenzione dei danni derivanti dai cambiamenti climatici, come l'aumento del livello del mare e le inondazioni, la riduzione delle risorse di acqua potabile, i danni alla salute, la modifica degli ecosistemi, i danni alle economie basate sull'agricoltura o sul turismo, la moltiplicazione dei rischi d'incendio e di fenomeni climatici estremi (tempeste, ondate di calore), il conseguente aumento dei costi e delle spese in materia di assicurazione, ecc. Tuttavia è difficile valutare in modo preciso l'importo dei benefici di tale azione. Inoltre, gli effetti non saranno gli stessi per tutte le regioni e i settori economici dell'Unione europea.

I costi di un'azione sono ugualmente difficili da valutare. Essi risulterebbero essenzialmente dalla ristrutturazione dei sistemi di trasporto e di produzione e utilizzazione dell'energia. Tali costi aumenterebbero poi significativamente se non ci fosse nessun intervento da parte degli altri paesi grandi produttori di gas a effetto serra. Secondo la Commissione, una politica di lotta ai cambiamenti climatici meno ambiziosa non è una buona alternativa, perché non permetterebbe di conseguire gli obiettivi fissati e comporterebbe quindi costi supplementari dovuti ai cambiamenti climatici.

Concentrazione di gas a effetto serra nell'atmosfera

Nel 2005, il Consiglio europeo ha confermato ciò che il Consiglio aveva già dichiarato nel 1996, e cioè che riteneva necessario limitare l'aumento delle temperature del pianeta a 2° C rispetto al livello preindustriale. Tale obiettivo di 2° C viene spesso presentato in termini di concentrazione atmosferica di gas a effetto serra ed espresso in parti per milione (ppmv).

I recenti lavori di ricerca indicano che un livello inferiore a 550 ppmv (equivalenti CO2) corrisponde nel migliore dei casi ad una probabilità su sei di rispettare l'obiettivo di 2° C, mentre se la concentrazione dovesse raggiungere i 650 ppmv, si scenderebbe ad una probabilità su sedici. Di conseguenza, molto verosimilmente per riuscire a limitare l'aumento delle temperature a 2º C bisognerebbe stabilizzare le concentrazioni di gas a effetto serra a livelli nettamente inferiori. Tuttavia, la fissazione di un obiettivo di riduzione quantificato dipende dal risultato delle discussioni da avviare a livello internazionale circa il livello e il tipo di partecipazione degli altri grandi produttori di gas a effetto serra. In questa fase quindi la Commissione non raccomanda l'adozione di un obiettivo comunitario specifico.

ATTI CONNESSI

Decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell' 11 febbraio 2004, relativa ad un meccanismo per monitorare le emissioni di gas a effetto serra nella Comunità e per attuare il protocollo di Kyoto [Gazzetta ufficiale L 49 del 19.2.2004].

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 3 giugno 1998 - I cambiamenti climatici verso una strategia dell'Unione europea successiva alla conferenza di Kyoto Decisione n. 2002/358/CE del Consiglio, del 25 aprile 2002, riguardante l'approvazione, a nome della Comunità europea, del protocollo di Kyoto allegato alla convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e l'adempimento congiunto dei relativi impegni [Gazzetta ufficiale L 130 del 15.5.2002].

Direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio [Gazzetta ufficiale L 275 del 25.10.2003

 

Meccanismo di controllo delle emissioni di gas ad effetto serra

L'Unione europea istituisce un nuovo meccanismo di controllo e di comunicazione delle emissioni di gas ad effetto serra per poter valutare in modo più accurato e regolare i progressi realizzati nella riduzione delle emissioni per onorare gli impegni assunti dalla Comunità in base alla convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) e al protocollo di Kyoto.

Decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 febbraio 2004, relativa ad un meccanismo per monitorare le emissioni di gas a effetto serra nella Comunità e per attuare il protocollo di Kyoto [Gazzetta ufficiale L 167 del 09.02.2004].

SINTESI

La decisione istituisce un meccanismo destinato:

  • al controllo, all'interno degli Stati membri, di tutte le emissioni antropiche di gas serra (compreso l'assorbimento da parte dei pozzi di assorbimento) non inclusi nel protocollo di Montreal sulle sostanze che riducono lo strato di ozono;
  • alla valutazione dei progressi compiuti nell'adempimento degli impegni assunti dalla Comunità a livello di emissioni e del loro assorbimento;
  • all'attuazione della convenzione UNFCCC e del protocollo di Kyoto;
  • alla verifica delle informazioni che la Comunità trasmette al Segretariato dell'UNFCCC, che devono essere complete, precise, coerenti, trasparenti e comparabili.

Programmi nazionali e programma comunitario

Gli Stati membri e la Commissione elaborano, pubblicano e attuano, rispettivamente, programmi nazionali e un programma comunitario volti, da un lato, a limitare o ridurre le emissioni antropiche in base alle fonti e, dall'altro, ad incrementare l'assorbimento, tramite pozzi, dei gas ad effetto serra che non sono inclusi nel protocollo di Montreal, al fine di contribuire:

  • alla stabilizzazione, entro il 2000, delle emissioni di CO2 ai livelli del 1990;
  • all'osservanza da parte della Comunità dell'impegno a ridurre le emissioni di tutti i gas ad effetto serra non inclusi nel protocollo di Montreal, nell'ambito della convenzione UNFCCC e del protocollo di Kyoto;
  • al monitoraggio trasparente ed accurato dei progressi effettivi e previsti degli Stati membri, compreso il contributo apportato dalle misure comunitarie, nell'obiettivo di ridurre tali emissioni.

I programmi nazionali devono contenere informazioni riguardanti:

  • gli effetti delle politiche e delle misure nazionali sulle emissioni e l'assorbimento per gas e per settore;
  • le stime nazionali delle emissioni e dell'assorbimento di CO2 e di altri gas serra per il 2005, 2010, 2015 e 2020;
  • le misure adottate o previste per mettere in atto le politiche comunitarie in materia nell'ottica di rispettare gli impegni assunti nell'ambito del protocollo di Kyoto.

Oltre alle informazioni fornite nelle relazioni nazionali, gli Stati membri devono comunicare alla Commissione (al massimo entro il 15 gennaio di ogni anno) anche altre informazioni. Tutti questi dati consentiranno di valutare i progressi realizzati e di preparare i rapporti annuali obbligatori previsti dalla convenzione UNFCCC e dal protocollo di Kyoto. Le informazioni in questione riguardano, tra l'altro, i seguenti aspetti:

  • le emissioni provvisorie dei gas seguenti: monossido di carbonio (CO), biossido di zolfo (SO2), ossidi di azoto (NOx) e composti organici volatili (COV) nel corso dell'anno precedente nonché i dati definitivi relativi all'anno precedente agli ultimi due anni trascorsi;
  • le emissioni di biossido di carbonio (CO2), metano (CH4), protossido di azoto (N2O), idrofluorocarburi (HFC), perfluorocarburi (PFC) ed esafluoro di zolfo (SF6), nel corso dell'anno precedente all'ultimo anno trascorso;
  • le emissioni di gas serra dovute alla destinazione d'uso del terreno o alla silvicoltura nel corso dell'anno precedente all'ultimo anno trascorso;
  • la contabilità delle emissioni e degli assorbimenti dovuti alla destinazione d'uso del terreno o alla silvicoltura per il periodo compreso tra il 1990 e l'anno precedente all'ultimo anno trascorso;
  • i dati inseriti nei registri nazionali creati a norma della direttiva 2003/87/CE;
  • gli indicatori utilizzati nel corso dell'anno precedente all'ultimo anno trascorso.

Inventari nazionali e inventario comunitario

Entro il 31 dicembre 2005 gli Stati membri istituiscono inventari nazionali che consentano loro di stimare le emissioni e l'assorbimento dei gas serra sul loro territorio.

Ogni anno la Commissione prepara un inventario e un rapporto sui gas serra all'interno della Comunità e lo trasmette agli Stati membri entro il 28 febbraio e al Segretariato dell'UNFCCC entro il 15 aprile di ogni anno.

Entro il 30 giugno 2006 la Commissione deve adottare un sistema d'inventario comunitario per garantire che gli inventari nazionali siano precisi, comparabili, coerenti, completi e tempestivi rispetto all'inventario comunitario.

Registri nazionali e registro comunitario

La Comunità e gli Stati membri istituiscono dei registri per contabilizzare le unità rilasciate, detenute, cedute, soppresse e ritirate; tali registri comprendono i registri istituiti nell'ambito del sistema comunitario di scambio di quote di emissione dei gas serra.

Valutazione dei progressi

Ogni anno la Commissione valuta i progressi compiuti nella Comunità nel suo complesso per stabilire se siano sufficienti per garantire l'adempimento degli impegni assunti a livello internazionale nell'ambito della convenzione UNFCCC e del protocollo di Kyoto.

Ogni anno la Commissione trasmette al Consiglio e al Parlamento una relazione sulla valutazione dei progressi realizzati, comprendente dati sulle stime riguardanti le emissioni e gli assorbimenti previsti e sulle politiche e le misure adottate in questo settore.

La Commissione e gli Stati membri predispongono rapporti sui progressi compiuti fino al 2005 e li trasmettono al Segretariato dell'UNFCCC al massimo entro il 1° gennaio 2006.

Quantità assegnate

Entro il 31 dicembre 2006 gli Stati membri e la Comunità comunicano al Segretariato dell'UNFCCC le quantità di quote di emissioni assegnate loro a norma del protocollo di Kyoto e della decisione 2002/358/CE riguardante l'approvazione del protocollo di Kyoto e l'adempimento congiunto dei relativi impegni.

Contesto: il protocollo di Kyoto

La decisione 280/2004/CE abroga la decisione 93/389/CEE che istituiva il vecchio meccanismo comunitario di controllo delle emissioni di CO2 e di altri gas a effetto serra. Tale meccanismo si fondava unicamente sugli obblighi derivanti dalla convenzione UNFCCC del 1992. Il meccanismo instaurato dalla nuova decisione tiene conto anche degli obblighi previsti dal protocollo di Kyoto.

Con l'approvazione del protocollo di Kyoto nel 2002 la Comunità e gli Stati membri si sono impegnati a ridurre, nel periodo 2008-2012, le loro emissioni di gas serra dell'8% rispetto ai livelli registrati nel 1990.

Ora, a decorrere dall'entrata in vigore della nuova decisione, il 10 marzo 2004, tutte le disposizioni del protocollo di Kyoto sono recepite nel diritto comunitario, prima ancora dell'entrata in vigore del protocollo a livello internazionale.

RIFERIMENTI

Atto

Data di entrata in vigore

Data limite di trasposizione negli Stati membri

Gazzetta ufficiale

Decisione n. 280/2004/CE

10.03.2004

-

GU L 49 del 19.02.2004

ATTI CONNESSI

Relazione della Commissione, del 20 dicembre 2004, dal titolo "Verso il conseguimento dell'obiettivo comunitario di Kyoto", a norma della decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 febbraio 2004, relativa ad un meccanismo per monitorare le emissioni di gas a effetto serra nella Comunità e per attuare il protocollo di Kyoto [COM(2004)818].
Dalla relazione emerge che le emissioni mondiali di gas serra prodotte dagli Stati membri dell'UE a 15 nel 2002 erano inferiori a quelle del 1990 (-2%). Dopo due anni consecutivi di aumento, le emissioni di gas serra degli Stati membri in questione hanno fatto registrare un leggero calo, stimato attorno allo 0,5% rispetto al 2001; la riduzione complessiva delle emissioni è dunque pari al 2,9% rispetto all'anno di riferimento (il 1990 per il CO2, il CH4 e l'NO2 e il 1995 per i gas fluorurati). Secondo le proiezioni, l'utilizzo previsto dei meccanismi di Kyoto e le politiche e misure supplementari saranno sufficienti all'UE-15 per raggiungere l'obiettivo collettivo fissato per le emissioni.
Riguardo ai nuovi Stati membri, per Malta e Cipro non è stato fissato alcun obiettivo nell'ambito del protocollo di Kyoto, mentre tutti i rimanenti paesi, esclusa la Slovenia, dovrebbero realizzare l'obiettivo di riduzione stabilito.

Relazione della Commissione, del 28 novembre 2003, ai sensi della decisione 93/389/CEE del Consiglio, modificata dalla decisione 1999/296/CE, su un meccanismo di controllo delle emissioni di gas ad effetto serra nella Comunità [COM(2003) 735 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].
Questa relazione mette in evidenza che, nel 2001, le emissioni di gas serra dell'Unione sono aumentate dell'1% rispetto all'anno precedente. Di fronte a questa situazione gli Stati membri e la Comunità dovranno applicare le misure indicate nel programma europeo per il cambiamento climatico (EPCC) per riuscire a rispettare gli impegni assunti nell'ambito del protocollo di Kyoto. I vari Stati membri hanno ottenuto risultati molto diversi tra loro per quanto riguarda le emissioni di gas serra. Il Lussemburgo e la Svezia, ad esempio, hanno ridotto le emissioni al di sotto della soglia raggiunta nel 2001; al contrario, più della metà degli Stati membri è al di sopra dei livelli di emissione fissati.
Secondo le stime disponibili, con le politiche e le misure attuali l'Unione non riuscirà a rispettare gli impegni assunti nel quadro del protocollo di Kyoto: la riduzione delle emissioni dovrebbe attestarsi solo sullo 0,5% (con uno scarto del 7,5% rispetto all'obiettivo di riduzione dell'8% fissato a Kyoto).
Undici Stati membri hanno predisposto misure e politiche complementari per rispettare gli impegni assunti a titolo dell'accordo sulla ripartizione degli oneri: secondo le stime, in questo modo sei Stati dovrebbero riuscire ad ottenere riduzioni delle emissioni più consistenti rispetto agli impegni assunti. A livello comunitario ciò significherebbe una riduzione del 7,2% rispetto alle emissioni del 1990 (con uno scarto dello 0,8% rispetto all'obiettivo dell'8% fissato a Kyoto).
Alcuni Stati membri hanno dichiarato di voler utilizzare i meccanismi flessibili previsti dal protocollo di Kyoto per rispettare gli impegni presi; altri terranno conto delle attività connesse all'utilizzo del suolo e alla silvicoltura. Nella relazione sono presentate alcune previsioni preliminari che tengono conto di questi meccanismi.
Altre politiche, misure e proposte dell'Unione nei settori dell'energia, dei trasporti e dell'industria potrebbero aiutare a ridurre le emissioni di circa 300 milioni di tonnellate di CO2 equivalenti, contribuendo così a colmare lo scarto del 7,5% rispetto all'obiettivo che l'Unione si è fissata nell'ambito del protocollo di Kyoto.

Relazione della Commissione, del 9 dicembre 2002, ai sensi della decisione 93/389/CEE del Consiglio, modificata dalla decisione 1999/296/CE, su un meccanismo di controllo delle emissioni di gas ad effetto serra nella Comunità [COM (2002) 702 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].
La relazione segnala un miglioramento nella comunicazione degli inventari e delle politiche definiti dagli Stati membri nel quadro del meccanismo di controllo.
Nel 2000 la Comunità ha raggiunto l'obiettivo di stabilizzare le emissioni di gas ad effetto serra fissato dalla convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC). Le emissioni registrate nel 2000 sono conformi all'obiettivo di riduzione fissato nel protocollo di Kyoto. Nel 2002 le emissioni di gas ad effetto serra sono scese del 3,5 % rispetto al 1990. Questi risultati sono riconducibili, in particolare, ad una riduzione assai consistente delle emissioni in Germania e nel Regno Unito. La Finlandia, la Svezia e la Francia rimangono al di sotto dei limiti stabiliti a Kyoto per il 2000. Tuttavia, per oltre la metà degli Stati membri le emissioni sono nettamente superiori ai livelli fissati. Le emissioni del settore dei trasporti sono aumentate in tutti gli Stati membri, esclusa la Finlandia. Le previsioni per questo settore, se la situazione rimane invariata, indicano un aumento del 28% entro il 2010 rispetto al 1990.
Secondo le proiezioni realizzate dagli Stati membri, le misure e le politiche previste non consentiranno di raggiungere l'obiettivo di Kyoto, dato che la riduzione delle emissioni sarà pari a solo il 4,7% entro il 2010. Ciò nondimeno, per conseguire l'obiettivo fissato, nell'accordo di ripartizione degli oneri di cui alla decisione 2002/358/CE, 12 Stati membri hanno previsto politiche e misure aggiuntive. Con provvedimenti supplementari, la diminuzione delle emissioni potrebbe arrivare al 12%, pari al 4% in più rispetto ai livelli stabiliti a Kyoto.
Le emissioni del 1999 di nove paesi candidati dimostrano che sono quasi in grado di rispettare l'obiettivo del protocollo. Non vanno trascurati, tuttavia, i fattori di incertezza legati alle proiezioni sia riguardo ai metodi utilizzati che agli effetti reali delle misure e delle politiche adottate.

Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, del 30 novembre 2001, ai sensi della decisione 93/389/CEE del Consiglio, modificata con la decisione 1999/296/CE su un meccanismo di controllo delle emissioni di CO2 e di altri gas ad effetto serra nella Comunità. [COM(2001) 708 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].
La relazione indica che nel 1999 le emissioni di gas ad effetto serra nella Comunità europea sono diminuite del 4% rispetto al 1990. Ciononostante, le proiezioni mostrano che le misure esistenti saranno insufficienti per continuare a fare diminuire le emissioni e che, nel migliore dei casi, il livello di queste ultime nel 2010 sarà stabile rispetto al 1990. Gli Stati membri hanno definito politiche supplementari per ridurre del 5% le emissioni rispetto al 1990. Si devono prendere altre misure per scendere del 3% restante e raggiungere l'obiettivo di Kyoto. Il programma europeo per il cambiamento climatico (EPCC) dovrebbe permettere di ridurre notevolmente le emissioni. Le emissioni del settore dei trasporti sono fortemente aumentate e, secondo le previsioni, entro il 2010 vi sarà un aumento del 30%.

Relazione della Commissione, del 22 novembre 2000, ai sensi della decisione 1999/296/CE del Consiglio su un meccanismo di controllo delle emissioni di CO2 e di altri gas ad effetto serra nella Comunità. [COM(2000) 749 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].
La relazione valuta i progressi degli Stati membri e della Comunità nell'osservanza degli impegni in materia di gas ad effetto serra sottoscritti nell'ambito della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e del protocollo di Kyoto. Constata i progressi realizzati dagli Stati membri nel riferire sugli inventari delle emissioni e sulle politiche, sulle misure e sulle proiezioni nazionali. Rileva però che c'è ancora molto da fare a livello di completezza, precisione e comparabilità dei dati. Per rispettare gli obblighi del protocollo di Kyoto, l'UE deve ridurre ulteriormente le emissioni, elaborando nuove politiche.

Relazione della Commissione, del 14 marzo 1996, ai sensi della decisione 93/389/CEE del Consiglio. Seconda relazione di valutazione [COM(96) 91 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].
Tale relazione presenta una nuova valutazione dei programmi nazionali (15) relativi al meccanismo di controllo delle emissioni di CO2 e di altri gas ad effetto serra nella Comunità. La qualità delle informazioni usate per questa valutazione è migliorata rispetto al 1993, ma resta insufficiente (mancanza di un inventario comunitario delle emissioni di CO2 per il 1993; assenza di proiezioni comunitarie per il 2000 e di dati sull'applicazione delle misure prese dagli Stati membri). La Commissione non può quindi stabilire se i provvedimenti adottati saranno sufficienti per raggiungere gli obiettivi prefissati, in particolare la riduzione delle emissioni di CO2 dopo il 2000.

Relazione della Commissione ai sensi della decisione 93/389/CEE del Consiglio su un meccanismo di controllo delle emissioni di CO2 e di altri gas ad effetto serra nella Comunità. Prima relazione di valutazione [COM(94) 67 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].
Tale relazione contiene la prima valutazione dei programmi nazionali di contenimento del biossido di carbonio e degli altri gas a effetto serra.